病态的招标文件怎么治?

1. 招标文件的“易发病”

  实际采购时,受采购人倾向性观念、项目人知识面不足和政府采购标准化程度低的限制,招标文件的制作容易出现诸多问题,造成招标文件的内容欠缺科学合理,严重影响政府采购结果的公平公正。

  (一)内容表述问题

  1. 忽视明显的错误。项目人在制作招标文件时容易出现错别字、语句不通、标点符号错误、内容前后矛盾、计量单位误用、段落格式错误、印制内容不完整等方面的问题。这些问题是项目人最容易忽视的内容,不仅会给供应商投标造成困惑,而且会给采购代理机构带来负面影响。如某实验室设备采购中,技术要求样本数量不少于为2×105,但项目人在制作招标文件时却将此误写成不少于2×105个,招标公告发布后不得不重新更正。

  2. 采用不准确的语言。招标文件是供应商投标和评审专家评标的主要依据,其语言文字必须严谨、准确,若出现不明确或含有歧义性的语言,不但让供应商有机可乘,而且会让评审专家无所适从。如某单位教学设备项目招标文件中规定“投标人须提供不少于5种样品”,评审专家在评审时发现供应商提供的样品五花八门,根本无法比较各家样品。

  (二)门槛标准问题

  1. 随意设定资质等级。资质要求是决定供应商能否参与投标的门槛条件,必须有据可依。在实际采购中,招标文件经常出现擅自提高或随意增减资质要求,限制甚至排斥一些供应商参与投标的问题。如某单位乘客电梯招标文件中要求速度为1.5m/s的乘客电梯制造商具备特种设备(电梯)制造许可证A级以上资质,但根据国质检锅[2003]174号《机电类特种设备制造许可规则(试行)》规定,1.5m/s的乘客电梯制造商只需具备特种设备(电梯)制造许可证C级以上即可。

  2. 限定企业的注册资金。实际采购时,采购人往往倾向于让注册资金大的企业中标,因此经常会在招标文件中将企业的注册资金作为供应商参与投标的门槛要求,限制中小企业参加竞争。

  (三)技术参数问题

  1. 使用具有指向的专业词汇。制作招标文件时,项目人经常会使用一些专业名词(如行业术语、具体型号、英文缩写等)来表述具体的技术参数。但并非所有的专业名词都是行业术语或行业标准用语,甚至有一些专业名词是某个品牌的专利或独特叫法。招标文件中一旦出现某个品牌特有的名词或型号,就容易产生倾向性和排他性。如某单位采购金相显微镜时将ICCS无限远复消色差校正及其增强反差的光学系统作为实质性要求,中标结果公布后落标供应商便质疑中标供应商采用的是HC光学系统,不是ICCS光学系统。经核实发现ICCS属于蔡氏品牌的独特叫法,HC属于徕卡品牌的独特叫法,但两者在功能上完全一致,都是无限远复消色差校正及其增强反差的光学系统。

  2. 提出难以验证的关键指标。关键指标是衡量一个产品的质量好坏和档次高低的重要指标,是确定产品能否满足采购人实际使用需要的标准。但招标文件时常要求难以验证的关键指标,导致项目缺乏竞争或供应商虚假应标。

  3. 设置同一档次缺乏竞争的技术标准。采购人在制定招标文件时经常会围绕某个品牌的个别技术设置同一档次缺乏的技术标准,使得其他品牌必须采用更高档次的产品参与投标,造成其他供应商的投标报价缺乏竞争力。

  4. 使用有歧义的参数说明。招标文件中经常会使用具体的数据、指标来说明产品需要达到的功能,若这些数据或指标不明确或不准确,不但背离了采购人的初衷,而且容易让供应商钻空子。

  (四)商务要求问题

  1. 不符合供货周期的交货要求。供货周期对采购人和供应商都会产生影响,时间过长会耽搁采购人的使用需要,时间过短会挤压供应商的生产周期。但招标文件往往会根据采购人的偏好随意确定供货周期。

  2. 不符合行业标准的服务要求。服务要求是采购人针对采购产品而要求供应商提供的具体内容,应该根据行业标准、产品的性质和使用寿命等实际情况提出。但在实际采购中,招标文件经常会随意提高服务标准。

  3. 不符合行业惯例的付款方式。招标文件制作时采购人往往是按照自己的意愿,而不是根据行业规范或市场惯例来确定产品的付款方式,甚至有些采购人为限制中小企业参与投标,提出要求供应商垫资的付款方式。

  4. 不符合实际需要的业绩要求。业绩是反映供应商具备履行项目的专业技术和能力。政府采购相关法律法规也允许招标文件根据项目特点提出业绩要求。但实际采购时,招标文件容易提出过高过多的业绩要求,影响供应商参与投标的积极性。

  (五)其他方面的问题

  1. 随意确定招标文件的出售时间。招标文件是一种要约邀请,任何供应商都具有获取招标文件的权利。如果随意缩短出售招标文件的时限,就等于缩短了潜在投标人获取招标信息的时间,减少了潜在投标人参与公平竞争的机会,甚至易成为暗箱操作的理由和借口。

  2. 不合理的打包采购。打包采购需要根据项目特点和产品类别合理分配,既要有利于采购人监督、管理、协调和验收,又要保证供应商能够全面组织实施,合理地投入人力、资金、设备等资源。

  3. 不科学的评分标准。评分标准设置不科学,容易造成某个人的意见颠覆了整个评标委员会意见的情况。如某家具招标文件中规定材质的评分为1-10分,4位专家给供应商A、B、C的打分分别为3、2、1,但采购人代表给供应商A、B、C的打分分别为1、2、10,最终供应商A、B、C的得分为13、10、14。

  4. 差异化的招标文件。招标文件的差异化反映在两个方面,一是全国各地的招标文件五花八门,表现为内容格式差异大、招标规则变化大等;二是同一单位的同类招标文件大相径庭,表现为资质等级时高时低、评分因素朝令夕改等。招标文件的差异化给供应商带来投标困惑,无形中增加了投标成本,降低了采购的效率。

  2. 对策探讨

  针对招标文件存在的常见问题,笔者尝试从宏观和微观两个层面探讨具体的解决对策。

  宏观方面的对策

  1. 公开征求意见,提高政府采购的透明度。为弥补从业人员的专业能力不足、规避采购人的倾向性,提高招标文件编制的公开透明度,编制招标文件前将采购人的需求公开征求意见,向专家及第三方机构咨询,必要时组织采购人、供应商和专家进行论证,让社会各界帮助监督采购人的意图,让第三方专业人员协助确定招标文件内容。

  2. 提高从业人员的职业素养,注重专业人才的培养。借鉴国外政府采购发展的经验,实行从业资格认证制度是培养政府采购专业人才的有效途径。所以,我国政府采购行业应该加快推行从业资格认证制度,要求政府采购当事人中包括监管部门、采购人、集中代理机构(包括部门集中采购)和社会代理机构都必须持证上岗,保证政府采购的合法性和严肃性。

  3. 制定政府采购指南,强化标准化体系建设。政府采购标准化建设的最优模式是自上而下,由政府采购管理部门牵头负责,借助相关技术部门、行业协会、科研院所、专业机构等力量,组建包括集中采购机构、采购人、评审专家、供应商代表等在内的标准配置小组,集中研讨确定各类别资质要求、技术参数科学合理的评分因素、符合行业标准的服务要求、符合供货周期的交货要求、符合市场惯例的付款方式等采购指南或范本。

  4. 加强政策理论学习,提高采购人员的政策水平。政府采购从业人员需要加强政策理论的学习,持续提升自身的政策水平,提高政府采购对民族产业及中小企业的保护力度,推动技术创新,倡导绿色采购,促进节能降耗等政策功能的落实。

  5. 设立政府采购试验田,推进政府采购创新实践。招标文件存在的诸多问题归根结底都与政府采购法律体系不够健全有关。自《政府采购法》颁布以来,全国各地都逐步探索政府采购规律,尝试新的模式和做法,但由于各地方执行机构对法的理解与立法的初衷存在差异,招标文件编制时时常误用法的要求甚至曲解了法的本意。因此,笔者建议设立政府采购试点,在《政府采购法》配套法律法规体系尚不健全的情况下先行先试,不断创新实践,发挥 “试验田”的作用。

  微观方面的对策

  1. 建立资质标准库,确保资质要求有据可依。政府采购涉及的品目多,而品目不同,相关的资质条件也不一样。采购人或采购代理机构应该根据集采目录确定各个品目的资质标准、等级及依据,建立统一规范的资质标准库。

  2. 采用国家及行业标准,规范使用通用的专业术语。《中华人民共和国标准化法》将中国标准分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准4级。国家标准是由国务院标准化行政主管部门制定,行业标准是由国务院有关行政主管部门制定,是所有产品必须满足的统一标准,具有权威性、普遍性和广泛性。因此,制作招标文件时遇到专业词汇或英文简写,应该及时查询国家及行业标准,核实准确的专业术语。

  3. 明确具体功能,关键指标要求提供验证办法。主要功能是产品满足采购人实际使用的需要。制作招标文件时,必须明确阐述产品的具体功能需求,尽量避免含有技术手段或实现方法的技术指标,同时要求关键指标具备验证方法,如产品彩页、原厂技术文件、设计图纸、第三方检测报告、验收方法等支撑材料,不能仅仅依靠供应商的书面承诺。(天津市政府采购中心)